RAPPORTO SVIMEZ 2009

SULL’ECONOMIA DEL MEZZOGIORNO

 

INTRODUZIONE E SINTESI

 

Indice

1. Il Mezzogiorno prima, dentro e oltre la crisi p. 5

2. Necessità di una riforma interna della politica per il Sud p. 1 0

2.1. La spesa pubblica p. 1 1

2.2. La politica di coesione p. 1 3

2.3. Le politiche per il Sud nella crisi p. 1 6

3. Perché serve una politica industriale per il Sud p. 1 9

3.1. La difficile integrazione dell’industria del Sud p. 19

3.2. Le ragioni di una politica regionale p. 2 2

4. Le reti per lo sviluppo e lo sviluppo delle reti p. 25

4.1. Il completamento del sistema dei trasporti p. 2 5

4.2. Completare le reti formative e di transizione tra scuola e lavoro per fermare la fuga dei cervelli p. 28

4.3. Credito e reti bancarie p. 3 0

5. Le riforme della Pubblica Amministrazione e del Welfare: una priorità per la crescita del Sud p. 34

5.1. Una Pubblica Amministrazione al servizio dello sviluppo p. 34

5.2. Un Welfare più equo tra le generazioni e i territori p. 3 7

 

Introduzione e sintesi

1. IL MEZZOGIORNO PRIMA, DENTRO E OLTRE LA CRISI

La stesura del Rapporto di quest’anno interviene in una fase in cui la crisi internazionale si sta ripercuotendo sull’economia nazionale con una forza anche maggiore di quella che solo pochi mesi era stata prevista. Il calo degli ordini, della produzione industriale, degli investimenti e dell’occupazione configurano una recessione pesante con impatti significativi che tenderanno a trasferirsi dal sistema economico al tessuto sociale nazionale.

E’ in tale quadro che va collocata l’analisi del presente Rapporto che ha cercato di mettere in evidenza il processo incompiuto di trasformazione dell’economia meridionale in questi ultimi anni; processo sul quale continuano ad incidere debolezze strutturali che affondano le radici nel passato e, al tempo stesso, alcuni importanti elementi di mutamento dell’economia e della società meridionali.

L’attuale mix di crisi economica e delegittimazione politica che il Sud sta attraversando pone ad alto rischio la possibilità di completare la transizione verso una economia più competitiva e allo stesso tempo indebolisce qualsiasi prospettiva di ripresa del sistema nazionale.

Occorre invece essere consapevoli che un progetto nazionale per la crescita del Mezzogiorno e per la valorizzazione delle sue potenzialità dipenderà in larga parte dal sostegno che una rinnovata azione pubblica (europea, nazionale e delle Regioni) saprà fornire al sistema delle imprese e alle

famiglie, sia attraverso le politiche anticongiunturali sia attraverso politiche strutturali di crescita e coesione nel campo delle infrastrutture, dell’innovazione e ricerca e per lo sviluppo dell’industria.

A tal fine il Rapporto identifica alcune linee di intervento che possono servire ad accompagnare i processi di modernizzazione in atto: lo sviluppo delle reti infrastrutturali, tecnologiche, formative e bancarie; una politica industriale specifica per il Sud; il rafforzamento della qualità del territorio intesa come gestione dell’ambiente e delle risorse naturali, vivibilità delle aree urbane, contrasto alla criminalità; l’avvio delle grandi riforme strutturali, della Pubblica Amministrazione e del Welfare in primo luogo, utili per tutto il Paese e indispensabili per riavviare la crescita del Mezzogiorno.

 

 

 

Il Mezzogiorno nella recessione

La recessione economica che dalla fine del 2008 ha interessato l’economia nazionale con crescente intensità si sta riflettendo con particolare intensità nelle regioni del Mezzogiorno. Le prospettive per i prossimi mesi, nonostante qualche timido segnale di miglioramento soprattutto nel clima di fiducia di imprese e cittadini, appaiono particolarmente gravi per il nostro Paese e in particolare per le sue zone deboli. La diffusa percezione di una crisi che avrebbe riguardato soprattutto le aree più industrializzate del Paese, perché più aperte alla competizione internazionale, è purtroppo smentita dai dati relativi sia alla seconda metà del 2008 sia alla prima parte del 2009. L’impatto della crisi internazionale, infatti, si sta riflettendo con particolare intensità sul mercato del lavoro meridionale, con brusche riduzioni dell’occupazione e contemporanei incrementi del tasso di disoccupazione e conseguente contrazione dei redditi da lavoro delle famiglie. Tali dinamiche si riflettono in una ulteriore contrazione della domanda interna che va ad aggravare la tendenza recessiva.

Le stime della SVIMEZ mostrano come già nel 2008 l’economia meridionale abbia registrato una recessione, sia pur di poco, più grave che nel Centro-Nord: -1,1% contro il -1,0% del resto del Paese; recessione che, in base agli indicatori congiunturali territoriali relativi alla prima parte del 2009, ha conosciuto al Sud una ulteriore forte intensificazione. Una prospettiva critica che incide su un’area già con elevata disoccupazione e con diffuse situazioni di povertà e che dunque rischia di determinare effetti pesanti sia in termini economici che sociali. Ma soprattutto vi è un fatto nuovo rispetto al passato.

Nelle fasi congiunturali negative determinate, come in questo caso, da fattori esogeni, il Mezzogiorno, proprio per effetto della sua minore apertura internazionale, tendeva a risentire meno del allentamento dell’economia mondiale. Questa volta invece è proprio nel Sud che la crisi rischia di mordere maggiormente, con effetti fortemente negativi sulla dinamica dei consumi, degli

investimenti e dell’occupazione. Questo perché l’economia meridionale somma all’inversione ciclica debolezze strutturali che affondano le loro radici nel tempo e che si aggravano nell’attuale fase congiunturale.

Dal 2002 ad oggi le regioni del Sud sono sempre cresciute meno di quelle del resto del Paese: nel periodo 2001-2008 l’incremento annuo del prodotto (a prezzi concatenati) del Mezzogiorno (0,6%) è risultato pari a poco più della metà di quello del Centro-Nord (1,0%). Non si era mai registrato dal

dopoguerra un periodo di sette anni in cui lo sviluppo del Sud fosse costantemente inferiore a quello del Centro-Nord.

Il divario in termini di prodotto per abitante, che è la misura comunemente utilizzata per valutare le differenze di sviluppo economico fra aree, è invece lievemente diminuito a causa dei flussi migratori meridionali ed esteri in direzione del Nord. Il Pil pro capite del Mezzogiorno è risultato essere nel 2008 pari al 58,6% di quello del Centro Nord, con un recupero rispetto all’anno precedente (58,2%), quasi due punti percentuali in più rispetto al livello del 2000 (56,9%). Si conferma dunque il giudizio dato lo scorso anno di una leggera convergenza raggiunta per via patologica, cioè non con maggiore crescita ma con perdita relativa di popolazione.

 

Il Mezzogiorno cenerentola d’Europa

La mancanza di convergenza delle regioni in ritardo di sviluppo con quelle più ricche che si verifica in Italia nell’ultimo decennio è in controtendenza con quanto avviene nel resto dell’Europa.

Gli anni duemila sono stati infatti caratterizzati a livello continentale da un significativo recupero delle aree europee dell’Obiettivo 1, che si sono sviluppate ad un tasso superiore a quello della media dell’UE a 27: nel periodo 1999-2005 il tasso di crescita medio annuo delle regioni dell’Obiettivo 1 è risultato del 3% circa, mentre quello medio dell’Unione è stato dell’1,9%. Le

aree Obiettivo 1 del Mezzogiorno non hanno però seguito questo andamento: la crescita del Pil pro capite è stata nel periodo non solo lievemente minore di quella italiana (0,6% rispetto allo 0,7%), ma soprattutto molto inferiore a quella delle restanti regioni Obiettivo 1 dell’Europa.

Il confronto con il complesso delle aree in ritardo di sviluppo in Europa è sempre sfavorevole alle regioni meridionali: tra il 1995 e il 2005 la quota italiana della popolazione europea che viveva in regioni con un Pil pro capite inferiore all’85% della media UE è passata dal 50,7 al 69,8%. Se si ordinano le 208 regioni europee rispetto al PIL pro capite si nota che le 8 regioni meridionali si situavano nel 1995 tra il 112° e il 192° posto; nel 2005, esse si collocavano tra la 165a e la 200a posizione.

 

L’interruzione nel processo di adeguamento competitivo

L’economia meridionale risente particolarmente del fatto di essere stata colta dalla crisi in una fase di particolare fragilità, mentre si stavano avviando, su tutto il territorio nazionale, processi di aggiustamento sia dal lato delle imprese, per aumentare la produttività e profittabilità a fronte della accresciuta pressione competitiva internazionale, sia dal lato del bilancio pubblico, volti alla riduzione del debito. Tali processi sono risultati ( e appaiono ancora tutt’oggi) meno intensi nel Mezzogiorno; area che soffre in misura assai più accentuata delle note debolezze strutturali, riguardanti il modello di specializzazione produttiva e la capacità innovativa, che caratterizzano il

sistema nazionale nel confronto con i principali paesi sviluppati.

Le analisi del Rapporto mostrano come le imprese meridionali sembrino essere state maggiormente colpite dall’intensificarsi della concorrenza internazionale, verosimilmente per motivi di composizione settoriale (nel Mezzogiorno pesano meno che al Centro-Nord i settori che hanno “tenuto� meglio, quali ad esempio le industrie meccaniche fornitrici di beni capitali), per una minore presenza nei mercati emergenti, e per una dimensione media delle imprese inferiore a quella del Centro-Nord.

In questo contesto, la compressione in atto del processo di accumulazione al Sud può ridurre drasticamente le potenzialità competitive dell’area, anche in presenza di una ripresa della domanda interna e internazionale. Dall’inizio del decennio alla fine del 2008 gli investimenti fissi lordi sono cresciuti al Sud del 9,3%, quasi due punti percentuali in meno che nel Centro-Nord (11,0%). Se si analizza solo il settore dell’industria in senso stretto (che conta nel Mezzogiorno un terzo delle unità locali localizzate nel Paese), gli investimenti sono crollati cumulativamente nel 2001-2008 del

15,7%, a fronte di una flessione cumulata del 5,1% nel resto del Paese.

All’interno di una simile dinamica, va sottolineato il dato non favorevole del 2008, quando gli investimenti fissi lordi del Mezzogiorno sono diminuiti del 2,8% (-3,0% nel Centro-Nord), dopo una crescita dell’1,1% l’anno precedente, e, in particolare, quelli industriali hanno fatto segnare un -6,5%.

Va sottolineato che è proprio il meccanismo di accumulazione (in realtà non solo di capitale fisico ma anche umano e tecnologico) che guida il recupero di produttività e quindi di capacità competitiva.

Se si analizza l’andamento del divario economico Sud/Nord nel più lungo periodo, è possibile verificare che un significativo processo di convergenza si è realizzato soltanto nel periodo compreso tra il 1951 e il 1973, periodo in cui il processo di accumulazione è stato nel Mezzogiorno elevato e

sempre superiore a quello registrato nel Centro-Nord. Tra il 1951 e il 1973 il rapporto tra Investimenti e Pil al Sud è circa raddoppiato dal 17% al 33%, raggiungendo un livello superiore di oltre 10 punti a quello rilevabile nel Nord.

Dall’anno successivo esso si indebolisce, crollando nel 1995 ai livelli di 50 anni prima e riallineandosi a quello del Centro-Nord.

Simili dinamiche riflettono non solo i cambiamenti nel contesto competitivo e istituzionale ma nche la diversa efficacia delle politiche pubbliche. Come vedremo nel paragrafo seguente, una riflessione sulla struttura e i contenuti delle politiche di sviluppo e coesione nel nostro Paese, non può dunque prescindere da una maggiore finalizzazione degli interventi pubblici alla capacità di accrescere le convenienze per gli investimenti produttivi.

Nel 2008 ha contribuito alla flessione della domanda interna anche una contrazione della dinamica dei consumi in tutto il Paese. In particolare, i consumi delle famiglie hanno fatto segnare una significativa contrazione (-0,9% al Nord e -1,4% nel Sud), con una estensione specialmente nel Sud delle difficoltà dal comparto dei beni durevoli a quelli non durevoli: i consumi alimentari sono calati nel 2008 del 2,7% nel Sud, un punto circa più che nel Nord, spia di difficoltà a mantenere lo standard di vita che cominciano ad investire strati sempre più ampi della popolazione.

Alla base del progressivo impoverimento del Mezzogiorno c’è la brusca contrazione dell’occupazione, registratasi già nel corso del 2008 e poi aggravatasi significativamente nel 2009. La sequenza nei trimestri è preoccupante:-1,0% nel terzo trimestre 2008, - 1,9% nel quarto trimestre, poi riconfermato nel primo del 2009; tra gennaio 2009 e gennaio 2008 si sono persi

al Sud 114 mila posti di lavoro. Nel solo comparto industriale meridionale, che più sta soffrendo la fase di crisi, l’occupazione si è ridotta di 57 mila unità (- 6,6% a fronte del -0,6% al Centro-Nord). Ciò vuol dire che molti lavoratori, spesso precari e a termine e quindi, come si vedrà meglio in seguito, privi della copertura del sistema di ammortizzatori sociali, si sono trovati improvvisamente senza lavoro e senza reddito. Simili dinamiche, in un area dove lavora appena il 44% della popolazione in età di lavoro, e le donne che lavorano sono meno di 3 su 10, costituiscono una situazione di potenziale emergenza sociale, trascurata dalla politica nazionale, che richiede risposte

assai più incisive.

 

Migrazioni e calo demografico

L’insufficiente dotazione di capitale fisso sociale e produttivo nel Mezzogiorno, oltre a lasciare più di una persona su dieci senza lavoro, spinge ogni anno circa 300 mila persone ad abbandonare il Sud per cercare di realizzare le proprie aspettative professionali nel resto del Paese. Di questi circa

120 mila abbandonano definitivamente il luogo di origine; si tratta perlopiù di giovani individui con un buon livello di scolarizzazione. Ciò non mancherà di condizionare negativamente, più che in passato, anche l’evoluzione della demografia del Mezzogiorno. In una fase di forte calo della natalità, la fuoriuscita delle giovani coorti in età riproduttiva innesca, infatti, un processo che in poco più di un ventennio si prevede porterà al declino demografico; il Sud, dagli attuali 20,8 milioni di abitanti diminuirà ai 19,3 milioni, e vedrà crescere considerevolmente il peso delle classi anziane e vecchie: una persona su tre avrà più di 65 anni e una su dieci più di 80 anni. Questa difficile

transizione demografica porterà il Sud ad affrontare i problemi propri di un’economia matura senza aver ancora superato la condizione di ritardo nello sviluppo. Ciò avrà forti implicazioni, come si avrà modo di sottolineare nell’analisi sul sistema di Welfare, nella gestione di un’assistenza sociale che dovrà fronteggiare costi crescenti con insufficienti flussi di ricchezza. Del resto una popolazione invecchiata esprimi modelli di consumo che tendono a deprimere la dinamica della domanda interna aggregata, con inevitabili riflessi negativi sul sistema produttivo domestico.

 

2. NECESSITÀ DI UNA RIFORMA INTERNA DELLA POLITICA PER IL SUD

L’interruzione di un sia pur minima tendenza alla convergenza tra aree deboli e aree forti del nostro Paese costituisce, come visto, un’anomalia nel panorama europeo e richiede una profonda riflessione.

La analisi contenute nel Rapporto mostrano, sulla base di una valutazione econometrica, che la politica di coesione comunitaria ha contribuito positivamente ai processi di crescita e di convergenza nell’Unione europea e che tale contributo è valutabile per il complesso delle regioni Obiettivo 1, destinatarie di tali risorse, in circa mezzo punto all’anno di crescita aggiuntiva.

Un esercizio similare condotto dalla Banca d’Italia con riferimento alle sole regioni Obiettivo 1 del Sud ha valutato invece tale contributo in circa 0,25 decimi di punto, a conferma di una minore efficacia delle politiche nel Mezzogiorno.

Un simile risultato, che non è certamente riconducibile soltanto a difetti interni alla politica regionale, ma anche ai limiti delle politiche generali nazionali, richiede una valutazione più ampia delle caratteristiche e dei limiti della politica di sviluppo nei suoi aspetti quantitativi ma anche nelle carenze nella qualità degli interventi.

 

 

 

2.1. La spesa pubblica

La minore efficacia della politica di coesione nel nostro Paese si colloca in un contesto aratterizzato da un progressivo indebolimento del processo di accumulazione di capitale pubblico, indebolimento che si è manifestato con effetti particolarmente marcati nel Mezzogiorno dove la spesa complessiva

della Pubblica Amministrazione, anche escludendo gli Enti previdenziali, risulta più bassa che nel resto del Paese. Questo dato smentisce l’opinione diffusa di un eccesso di spesa nell’area, opinione influenzata da annunci di rilevanti risorse destinate al Sud che poi, espresse su base annuale e nel loro ammontare effettivamente disponibile dopo i tagli cui sono sottoposte, risultano notevolmente più contenute. Il fenomeno riguarda sia le spese correnti che quelle in conto capitale. Per le spese correnti, la differenza negativa rispetto al livello pro capite del Centro-Nord è pari nel 2007 all’1,7%; per quelle in conto capitale, al 2,6%, nonostante che esse comprendano anche le spese effettuate a valere sulle risorse aggiuntive di origine nazionale e comunitaria destinate

specificatamente allo sviluppo di tale area.

La quota del Mezzogiorno sulla spesa in conto capitale del Paese è scesa ulteriormente, negli ultimi anni, dal 41,1% del 2001 al 36,8% del 2006, al 35,4% nel 2007; il valore stimato per il 2008, diminuito al 34,9%, è inferiore al suo peso demografico ed è ben lontano dall’obiettivo del 40/45% indicato fino all’anno scorso nei documenti governativi. Si sarebbe in tal modo del tutto annullata l’aggiuntività delle risorse destinate allo sviluppo del Mezzogiorno che, al contrario, sarebbero state utilizzate per compensare la insufficiente spesa ordinaria in interventi di “normale mministrazione�. Poiché quest’anno il Dipartimento per le Politiche di sviluppo e Coesione non ha potuto rendere

disponibile il dato relativo alla spesa ordinaria, il riferimento è a quello contenuto nel Rapporto dell’anno scorso, che indicava per il 2007 una quota di spesa ordinaria destinata alla formazione di capitale nel Mezzogiorno sul totale nazionale pari ad appena il 21,4%, inferiore cioè di circa 16 punti al peso naturale dell’area (valutabile nel 38% circa) e di quasi 9 punti rispetto all’obiettivo del 30% indicato, per questa componente, nei documenti governativi.

L’effetto negativo sulla dotazione di capitale nel Mezzogiorno, conseguente al basso livello di spesa in conto capitale effettuato dalle Amministrazioni Pubbliche, è ampliato per effetto di una ridotta attività di investimento delle imprese pubbliche nazionali e locali, che danno invece un forte contributo all’accumulazione di capitale nel Centro-Nord. Per le imprese pubbliche locali, la quota di spesa localizzata nel Mezzogiorno, poco meno del 20% della spesa complessiva a livello nazionale, risente, da una parte, della debolezza degli Enti locali meridionali e, dall’altra, delle minori capacità manageriali, espressione della debolezza del sistema produttivo dell’area.

Siamo ben lontani dalla realtà delle imprese locali del Centro-Nord, tra le quali vi sono vere e proprie holding, con società quotate in borsa che competono a livello nazionale e internazionale.

Nel caso delle imprese pubbliche nazionali, invece, la concentrazione degli interventi nel Nord risponde al criterio, nell’ambito di una gestione privatistica, di privilegiare gli investimenti con maggiore ritorno economico, localizzati nelle aree già sviluppate dove ampia è la domanda da soddisfare, piuttosto che quelli in aree non sviluppate dove dovrebbero svolgere una funzione di stimolo allo sviluppo: spetterebbe allo Stato, che ne è azionista, di perseguire un’azione redistributiva tra le aree del Paese al momento della approvazione del contratto di programma con queste imprese, impedendo così che, ad esempio, le Ferrovie dello Stato destinino appena il 21% degli investimenti al Sud.

La funzione sostitutiva svolta dalle risorse aggiuntive ha inciso anche sulla qualità degli interventi volti a rispondere ad una domanda locale, al di fuori di una seria programmazione e senza una precisa finalizzazione. Vanno poi considerati i limiti della capacità di progettazione sia per quel che riguarda la capacità di individuare interventi di maggiore complessità ed impatto sul territorio, sia come capacità di programmare e approntare un parco progetti tale da utilizzare tempestivamente e totalmente le risorse disponibili. Il basso livello di spesa in conto capitale del Mezzogiorno risente infatti della modesta capacità di spesa espressa dalle Amministrazioni pubbliche nell’area. E’ quanto mostrano i dati relativi all’utilizzo delle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate nel 2008: nonostante i tagli agli stanziamenti intervenuti nel corso dell’anno e l’accantonamento disposto dalla Finanziaria per il 2007, le risorse assegnate con trasferimento di fondi alle Amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi sono diminuite del 40% rispetto al 2007 e l’incidenza delle assegnazioni sulle disponibilità dell’anno è stata pari al 26%.

La risposta a questi dati però non può essere quella di proseguire nei tagli alle risorse del FAS; ma piuttosto quella di intervenire sui fattori che limitano la capacità di spesa per investimenti nel Mezzogiorno.

 

2.2. La politica di coesione

Il ciclo di programmazione dei Fondi strutturali 2000-2006 è giunto a completamento, essendo scaduto il termine utile per l’erogazione dei contributi assegnati, fissato al 30 giugno scorso. Al febbraio 2009, per l’Obiettivo 1 si stimava necessario erogare circa 2,7 miliardi di euro per conseguire il risultato del completo assorbimento del contributo programmato, pari a 45,9 miliardi.

Il risultato del pieno utilizzo delle risorse comunitarie, che, peraltro, sulla base dei dati disponibili potrebbe essere a rischio con riferimento ad alcuni programmi rilevanti, come ad esempio il POR Campania, tuttavia, non è un dato del tutto significativo.

I target di spesa dell’Obiettivo 1, infatti, sono stati finora raggiunti grazie anche ad un ampio ricorso ai “progetti coerenti�, progetti che avevano già copertura in altre risorse nazionali o regionali, presenti in tutti gli Assi prioritari di sviluppo. Alla fine del 2008, il valore dei “progetti coerenti� è calcolato pari a 20,4 miliardi di euro, corrispondente al 44,5% del valore della

dotazione finanziaria del QCS 2000-2006 ed al 34,7% del valore dei progetti identificati. L’uso dei progetti coerenti nella programmazione appena conclusa, risulta particolarmente elevato in alcuni Assi strategici per lo sviluppo regionale, riguardanti le infrastrutture, in particolare di trasporto, come ad esempio “Reti e nodi di servizio�, per il quale la quota risulta superiore ai tre quarti del valore della dotazione dell’Asse ed oltrepassa il 60% del valore dei progetti identificati. Sono stati, inoltre, contabilizzati progetti coerenti per circa un quarto del valore dell’Asse “Sistemi locali di sviluppo�, riguardante l’incentivazione delle imprese, altra componente fondamentale della politica di sviluppo regionale.

Una quota di progetti coerenti così elevata non appare fisiologica e conferma la non aggiuntività di una parte sostanziale del ciclo di programmazione che si è appena concluso: la spesa in conto capitale aggiuntiva (comunitaria e nazionale) nelle regioni del Mezzogiorno è stata cioè in

significativa misura diretta a compensare il deficit di spesa ordinaria.

L’elevato ricorso ai progetti coerenti, costituisce una manifestazione di alcuni importanti limiti del passato ciclo di programmazione ormai largamente riconosciuti: la mancata concentrazione degli interventi su un numero selezionato di ambiti, con la dispersione delle risorse aggiuntive finalizzate alla accelerazione dello sviluppo in una eccessiva molteplicità di progetti; le lentezze e gli scoordinamenti nella concezione, progettazione e realizzazione degli interventi stessi, tradottisi spesso nella formazione di residui.

Ciò è frutto in buona parte dell’impianto strategico ed istituzionale stesso della programmazione 2000-2006, che è stato, già in passato, oggetto di critiche in relazione alla numerosità dei livelli di governo coinvolti ed alle difficoltà del loro coordinamento, alla mancata individuazione di interventi che rivestano un ruolo cruciale per lo sviluppo delle aree, all’eccessiva enfasi attribuita nella impostazione e nella realizzazione della politica ai fattori di contesto e ai soggetti locali.

La presa d’atto della scarsa efficacia della programmazione 2000-2006 ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno sta chiaramente ad indicare la necessità di una svolta sia per quanto riguarda le modalità di programmazione e la focalizzazione della spesa, sia per quanto riguarda la realizzazione degli interventi. Rispetto al percorso sin qui seguito parrebbe necessario procedere ad un più forte processo di “riforma interna� della programmazione, che, pur evitando di determinare “rotture� traumatiche che rischierebbero di ritardare la spesa e far perdere le risorse, ponga più stringenti vincoli alla frammentazione, alla dispersione territoriale, e a quell’eccesso di localismi che ha non

marginalmente condizionato i risultati delle politiche.

L’impostazione del nuovo Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 si è invece mossa all’interno di una sostanziale continuità con il precedente ciclo di programmazione. La struttura dei Programmi risulta, inoltre, caratterizzata da una maggiore flessibilità, ma anche indeterminatezza: sono stati identificati indicatori e target da raggiungere, ma sono solo accennati i contenuti operativi

della programmazione e delle linee di intervento; queste ultime, peraltro, contengono scarse indicazioni in merito agli strumenti ed ai percorsi di realizzazione, così da determinare una insufficiente definizione dei contenuti e una frattura tra programmazione strategica ed operativa. Appare assente una regia complessiva del processo di attuazione nella direzione del perseguimento

degli obiettivi enunciati; mentre la scelta dei tempi e delle modalità di realizzazione della strategia viene rimandata e demandata alle decisioni di attuazione delle singole Amministrazioni, in un contesto tuttora caratterizzato da moltiplicazioni di livelli di governo e luoghi di decisione, non coordinati tra loro.

In definitiva, sebbene le premesse programmatiche avessero potuto essere almeno in parte diverse, l’attuale periodo di programmazione 2007-2013 - che, a due anni e mezzo dal suo avvio, vede le Amministrazioni occupate nella costruzione di complesse archittetture istituzionali ed organizzative, in attività propedeutiche all’individuazione e selezione dei progetti, con poche procedure o bandi avviati – conferma l’esistenza di un disegno di sviluppo “debole� e il rischio di una riproposizione dell’esperienza negativa del ciclo di programmazione 2000-2006.

Il QSN 2007-2013 dovrebbe per altro rappresentare la cornice programmatica per la “politica regionale unitaria�, finanziata con le risorse nazionali del FAS e con quelle comunitarie dei Fondi strutturali; novità salutata con apprezzamento ed interesse proprio in relazione all’ampiezza delle

disponibilità finanziarie ed al potenziale di coordinamento attivabile tra le diverse componenti di policy che possono incidere sui divari territoriali.

Tuttavia, come si avrà modo di riprendere, il disegno di programmazione unitario è stato depotenziato da decisioni governative intervenute nel corso del 2008 e nei primi mesi del 2009.

Rispetto al passato, un’accresciuta importanza, anche in virtù della “contaminazione� degli obiettivi di riequilibrio territoriale con le priorità della Strategia di Lisbona e Goteborg, viene riconosciuta nel QSN all’economia della conoscenza ed alla innovazione, al capitale umano, alla valorizzazione

ambientale ed alle energie pulite, quali fattori di crescita dei territori con condizioni di arretratezza socio-economica. Vengono inoltre introdotti gli “Obiettivi di servizio�. Con essi si registra un esperimento di “transizione� delle finalità e del campo di intervento della politica regionale; quest’ultima passa, infatti, dalla fissazione di obiettivi di riequilibrio, e quindi dalla compensazione

di uno svantaggio iniziale, alla definizione di uno standard minimo di servizio, quale condizione irrinunciabile di cittadinanza. In tal senso si prefigura un nuovo, e a nostro avviso rischioso, percorso che fa carico alla politica regionale di intervenire in un ambito di spettanza della politica nazionale ordinaria, e che potrebbe condurre a ridimensionare il ruolo delle infrastrutture, del capitale produttivo e dell’impresa.

Per evitare che nel ciclo 2007-2013 si ripetano le criticità emerse con riferimento al precedente periodo 2000-2006, è necessario prevedere, affrontare e risolvere i nodi decisionali e procedurali che rallentano l’avvio e la realizzazione dei progetti.

Un mutamento di rotta è possibile e auspicabile, dando luogo ad una più effettiva e stabile cooperazione tra le Regioni del Sud, e ad un più forte coordinamento fra esse e l’azione dell’Amministrazione Centrale, in una prospettiva strategica riferita ai bisogni collettivi del Mezzogiorno. Dovrebbe inoltre essere riconosciuta priorità politica di livello nazionale al governo, alla valorizzazione ed alla sorveglianza di un bacino finanziario significativo come quello dei Fondi strutturali, con un vincolo territoriale vigilato dalla Commissione europea, e che, quindi, in caso di mancato impiego, non sia destinabile ad altri utilizzi.

Va evidenziato, infine, che la flessibilità della programmazione attuale consente di focalizzare le scelte e di selezionare i “progetti cruciali� senza interventi della Commissione europea. E’ possibile, pertanto, e necessario, identificare, dare evidenza e visibilità, nell’ambito di obiettivi chiave di grande rilevanza, ad alcuni specifici progetti, in particolare a quelli legati a

infrastrutture, innovazione delle imprese e capitale umano, che possano rappresentare e tradurre in maniera chiara le priorità strategiche indicate nei Programmi operativi, regionali e nazionali; ed avviarne immediatamente la realizzazione con un calendario stringente, da sottoporre a stretta sorveglianza.

E’ importante, però, che su tale percorso – a ormai soli cinque anni dalla fine dell’attuale ciclo di programmazione – abbia a focalizzarsi l’attenzione della politica (Governo e Parlamento) e della opinione pubblica, assicurando il più ampio coinvolgimento e supporto per il suo successo.

 

2.3. Le politiche per il Sud nella crisi

In Italia il finanziamento degli interventi anticrisi è stato assicurato

principalmente da interventi di riallocazione e rimodulazione di risorse

pluriennali destinate in larga misura a interventi infrastrutturali. Infatti, gran

parte delle maggiori spese sono state compensate mediante tagli,

riprogrammazioni e riallocazioni delle risorse nazionali finalizzate soprattutto

allo sviluppo del Mezzogiorno, presenti nel Fondo per le aree sottoutilizzate

(FAS).

Il FAS, secondo quanto stabilito dalla legge istitutiva, avrebbe dovuto

essere ripartito esclusivamente con apposite delibere CIPE per investimenti

pubblici e per incentivi con finalità di riequilibrio economico e sociale sulla

base del criterio generale di destinazione territoriale delle risorse. Nel corso del

2008 e nei primi sei mesi del 2009, invece, il legislatore, anticipando l’opera di

ripartizione del Cipe, è intervenuto con rilevanti utilizzi della dotazione FAS

per impieghi sovente non coerenti con le finalità proprie del Fondo.

Questo ha determinato “preallocazioni� delle risorse FAS verso

specifiche destinazioni che, prima delle deliberazioni CIPE, hanno ridotto in

misura considerevole l’entità dei fondi da ripartire per le aree sottoutilizzate ed

esteso anche al Centro-Nord la possibilità di finanziamento sistematico su fonti

vincolate alle politiche di coesione.

Il volume delle risorse FAS mobilitato prima per il finanziamento di

interventi di carattere emergenziale (emergenza rifiuti, risanamento bilanci

Comuni Roma e Catania, ecc..) e, successivamente, per misure anticrisi è

ingente: partendo dalle risorse appostate dal Bilancio pluriennale 2008-2010

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sul Fondo Aree Sottoutilizzate e di quelle previste per finanziare impegni con

un profilo pluriennale di spesa anche per gli anni 2011-2012, a maggio 2009

risultavano utilizzi del FAS per oltre 18 miliardi di euro a valere sulle risorse

stanziate per il periodo 2008-2012.

Questo ha implicazioni rilevanti non solo sul finanziamento degli

interventi previsti dalla legislazione nazionale per le aree sottoutilizzate, ma

anche sul Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, indebolendone

significativamente la componente nazionale. Il Quadro Strategico Nazionale

prevedeva, infatti, come richiamato, una programmazione coordinata e

contestuale dei fondi nazionali ed europei destinati alle politiche regionali, e

costituiva pertanto la sede unitaria per il finanziamento delle priorità

individuate a seguito di un lungo negoziato tra Amministrazioni regionali,

centrali e comunitarie.

Con i decreti anticrisi, una percentuale significativa delle risorse FAS è

stata stanziata su altri fondi: il Fondo strategico per il Paese a sostegno

dell’economia reale, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con una

dotazione di circa 9 miliardi; il Fondo infrastrutture, nello stato di previsione

del Ministero dello sviluppo economico, con una dotazione prima di circa 7

miliardi poi integrata di altri 5 miliardi; il Fondo sociale per l’occupazione e la

formazione, presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali,

cui sono stati destinati circa 4 miliardi del FAS.

Tali fondi, pur formalmente vincolati per legge (il DL 185 prevede che

nell’attribuzione delle risorse FAS ai tre fondi debba essere rispettato il vincolo

di destinazione dell’85% in favore delle regioni del Mezzogiorno e del 15% in

favore delle aree sottoutilizzate delle regioni del Centro-Nord), di fatto sono

stati successivamente utilizzati per finalità specifiche non condizionate a

particolari destinazioni territoriali. Esemplare è il caso del Fondo sociale per

l’occupazione e la formazione, nel quale confluiscono, in modo non distinto,

oltre alle risorse FAS destinate alle aree sottoutilizzate, anche le risorse del

Fondo per l’occupazione nonché tutti gli stanziamenti per il finanziamento degli

ammortizzatori sociali, concessi in deroga alla normativa vigente, e quelli

destinati in via ordinaria dal CIPE alla formazione.

L’area meridionale si trova pertanto a competere, in termini di capacità

di assorbimento, con le aree a più alto tasso di sviluppo del Paese che riescono

ad attivare una più efficiente programmazione di spesa e più elevati livelli di

progettualità, anche in una non favorevole situazione congiunturale.

La concentrazione e riprogrammazione delle risorse FAS a fini strategici

e su infrastrutture prioritarie, di cui si è precedentemente affermata

l’opportunità, viene così limitata e “spiazzata� da impieghi verso aree a più

intenso e rapido tiraggio di risorse.

Anche qualora la riprogrammazione e la concentrazione dei fondi su

poche priorità condivise attivasse più efficienti meccanismi di concertazione,

migliorando la specializzazione tecnica e organizzativa dell’intero processo

realizzativo delle opere, le frequenti riallocazioni dei fondi stanziati su un

orizzonte pluriennale di spesa per tali opere verso aree “forti� ad elevato

assorbimento, determinerebbe dannosi “stop and go� della programmazione.

Emerge, dunque, con evidenza, una configurazione di “non neutralità�

delle crisi che rischia di dare luogo ad una tendenza alla redistribuzione delle

risorse a favore delle aree più forti; tendenza che potrebbe perdurare anche

oltre la fase congiunturale, in considerazione dell’ampiezza dei processi di

ristrutturazione che si richiedono per il superamento delle difficoltà strutturali

indotte da una crisi di carattere internazionale ed esogena quale quella in corso.

Da questo punto di vista, l’attuale situazione appare confrontabile con

quella degli anni successivi alla crisi petrolifera del 1973, che pose fine alla fase

di più intensa convergenza tra il Sud e il Nord e alla quale fece seguito un lungo

periodo di progressivo indebolimento dell’intervento straordinario nel

Mezzogiorno. Nella sua introduzione al secondo “Rapporto sull’economia del

Mezzogiorno�, del 1975, Pasquale Saraceno aveva prontamente denunciato tale

rischio.

“Quando, come quest’anno – rilevava Saraceno – non vi è alcun surplus

dell’economia da distribuire tra varie alternative di utilizzazione, ma anzi è

l’impoverimento generale che occorre distribuire, la forza organizzativa di

pressione e di lotta in difesa degli interessi immediatamente minacciati, tende

naturalmente a prevalere … Le regioni settentrionali sembrano di fatto

reclamare a sé la parte più rilevante delle risorse da destinare alla

ristrutturazione, e quindi anche al futuro sviluppo, dell’industria italiana …

Non sarebbe certo sorprendente per chi non ignori la storia italiana degli

ultimi venti anni, che il grande obiettivo dell’unificazione economica del Paese

sia di fatto travolto da una successione di decisioni condizionate dall’evolversi

della congiuntura�1.

Oggi come allora, quindi, conserva la sua validità l’indicazione della

necessità di una politica di sviluppo nazionale unitaria che, tenendo conto anche

delle urgenti esigenze di ristrutturazione dei sistemi produttivi a più alto tasso di

sviluppo, sia però in grado di conciliare la necessità di risanamento e

(1 Cfr. SVIMEZ, Rapporto sull’economia del Mezzogiorno 1975, Collana Documenti SVIMEZ,

pp. 11, 13.)

riconversione degli uni con il mantenimento di una azione continua e costante

per la riduzione del divario strutturale di sviluppo tra Sud e Nord.

 

3. PERCHÉ SERVE UNA POLITICA INDUSTRIALE PER IL SUD

3.1. La difficile integrazione dell’industria del Sud

Con la nuova fase di integrazione dell’economia mondiale, avviatasi

all’inizio degli anni duemila, i limiti impliciti nel modello – unico tra i

principali paesi sviluppati – dell’industria italiana sono divenuti più stringenti.

A partire da tale fase si sono avviati processi di adattamento del sistema alle

nuove condizioni competitive che hanno riguardato però in misura diversa le

due macroaree del Paese.

Nelle regioni centro-settentrionali, a partire dalla metà degli anni

duemila sono emersi, in maniera via via più evidente fino alla recente crisi

globale, alcuni segnali di discontinuità con il modello precedente. Accanto a

fenomeni di aggiustamento intra-settoriale – non nuovi, essendo la storia di

larga parte dell’industria nazionale fatta di un continuo upgrading qualitativo –

vi sono stati anche mutamenti di natura inter-settoriale. Una parte minoritaria,

ma significativa del comparto manifatturiero del Centro-Nord ha avviato un

processo di transizione – una “metamorfosi� – verso una struttura

maggiormente simile a quella da tempo prevalente nei paesi capitalistici

avanzati.

L’industria meridionale ha seguito invece un percorso differente. In

primo luogo, come pongono in luce le analisi del Rapporto, basate sull’ultima

“Indagine sulle imprese manifatturiere italiane� (d’ora in avanti Indagine)

realizzata con riferimento al triennio 2004-2006 da Unicredit sui bilanci di un

campione di imprese di piccola e media dimensione (PMI) – ovvero con un

numero di addetti compreso tra le 11 e le 250 unità – le difficoltà incontrate da

quest’ultime, assolutamente prevalenti nel Mezzogiorno, hanno spinto a

privilegiare strategie difensive incentrate sulle convenienze derivanti da un

utilizzo più che flessibile del lavoro e, per le micro-imprese (11-20 addetti),

dalla prossimità con l’economia informale. Nonostante i miglioramenti

conseguiti dalle PMI meridionali sul versante finanziario, la performance

reddituale delle PMI meridionali negli ultimi anni è stata condizionata da una

dinamica della produttività negativa (-1,0%) nella media del triennio 2004-2006

a fronte di una’evoluzione positiva nel resto del Paese (+4,1%). Solamente una

dinamica del costo del lavoro per addetto che, nello stesso periodo, è risultata

nel Sud lievemente negativa (-0,4%, che si raffronta al +1,2% nel Centro-Nord)

ha evitato un peggioramento ancora più marcato degli indicatori di

profittabilità. Ciò conferma il ruolo chiave giocato dal contenimento del costo

del lavoro nel garantire la competitività di larga parte delle imprese dell’area a

scapito, però, di quegli adeguamenti competitivi più strutturali - identificabili in

primis nel rafforzamento della componente extra-produttiva dell’organizzazione

produttiva - necessari per fronteggiare durevolmente il nuovo contesto

concorrenziale.

Ma è sul versante estero che il differente pattern seguito dai due sistemi

industriali è divenuto più manifesto. I vantaggi comparati dell’economia

meridionale, così come sono “rivelati� dai dati di export, evidenziano un

costante e significativo aumento di peso dei settori caratterizzati dalla presenza

di forte economie di scala, macro-branca quasi prevalentemente composta da

grandi imprese a proprietà esterna all’area. L’incidenza dell’export delle

produzioni di scala sulle vendite all’estero complessive dell’area meridionale è

passata dal 49,8% degli anni 2001-2003 ad oltre il 61% registrato nel 2008. Di

converso, il raggruppamento costituito dalle produzioni tradizionali, in cui sono

essenzialmente ricomprese le attività del made in Italy, ha perso, nello stesso

periodo, quasi dieci punti percentuali: dal 29,3% al 19,6%; fenomeno che non si

è invece sostanzialmente verificato nel Centro-Nord, dove la quota di export dei

beni tradizionali ha perso nel corso di questo decennio meno di due punti

percentuali e rappresenta tuttora circa un quarto di tutte le vendite all’estero.

Nel Mezzogiorno, l’accresciuta incidenza dei settori di scala ha

garantito, nella fase ciclica recente, la sostanziale tenuta della quota

complessiva di export dell’area, di poco inferiore al 12% del totale nazionale.

Nel Rapporto vengono presentati i risultati di un semplice esercizio volto a

valutare l’intensità del legame tra il “grado di multinazionalità� (calcolato come

rapporto tra il numero degli addetti nelle imprese a partecipazione estera e il

numero degli addetti nelle unità locali) delle varie branche dell’industria del

Mezzogiorno e la loro propensione ad esportare: la correlazione positiva tra le

due variabili è piuttosto evidente. Settori come la chimica, i mezzi di trasporto,

la gomma-plastica, che vantano i più elevati valori di propensione a esportare,

sono anche caratterizzati da una presenza molto rilevante di stabilimenti a

partecipazione estera. Per contro, in quasi tutti i settori tradizionali dei beni di

consumo per la persona e per la casa, entrambe le variabili tendono ad assumere

valori relativamente bassi.

Alla luce di quest’ultima considerazione, la modesta presenza delle

multinazionali nell’intero sistema economico del Mezzogiorno - nettamente

inferiore rispetto a quanto si ravvisa nel resto del Paese – appare dunque

fortemente penalizzante per la macro-area. In base agli ultimi dati disponibili, il

Mezzogiorno si caratterizza complessivamente (industria e servizi) per un grado

di multinazionalità molto basso, dell’1,2%, a fronte del 5,1% medio nazionale.

Con riferimento agli IDE in uscita, e cioè agli investimenti delle imprese

all’estero, il divario tra le due ripartizioni risulta maggiore. Va sottolineato al

riguardo che la presenza produttiva sui mercati esteri con partecipazioni

azionarie è la forma più matura e impegnativa di internazionalizzazione; essa

non soltanto implica rilevanti innovazioni organizzative, ma anche l’impegno di

competenze professionali e risorse finanziarie che spesso superano le capacità

delle imprese di dimensioni minori. Non sorprende dunque che la capacità delle

imprese del Mezzogiorno di adottare questa forma di internazionalizzazione

risulti particolarmente bassa. L’indicatore più rilevante a questo proposito, dato

dal rapporto tra gli addetti nelle imprese estere partecipate e quelli nelle regioni

di origine degli investitori, presenta nel Sud un valore di appena l’1,0%, a

fronte del 6,7% medio italiano. Tra i paesi di destinazione delle partecipazioni

si notano in primo luogo quelli verso cui si dirigono normalmente investimenti

attratti da costi di produzione più bassi, e in particolare l’Europa centroorientale

(Romania, Albania, Polonia e Bulgaria), la Tunisia (unico paese del

bacino Sud del Mediterraneo) e la Cina. Relativamente minore appare

l’importanza dei paesi più sviluppati, come gli Stati Uniti e la Francia, nei quali

invece l’acquisizione di partecipazioni produttive è motivata da strategie

competitive di rafforzamento del potere di mercato delle imprese investitrici.

All’interno di questo quadro, caratterizzato da una crescente

divaricazione tra i due sistemi industriali, si segnala per altro l’emergere nel

Mezzogiorno di alcuni segnali positivi, anch’essi presumibilmente indotti dalla

pressione competitiva estera.

Un primo elemento di interesse è costituito dalla crescita dei traffici di

“perfezionamento attivo� nel Sud (importazioni temporanee di merci e

successive ri-esportazioni), la cui quota sul totale nazionale è risultata, nel

2008, del 17%, valore di gran lunga più elevato rispetto a quello registrato

dall’area per le altre forme di internazionalizzazione (IDE ed export). Sebbene

sotto il profilo qualitativo questa tipologia di internazionalizzazione non sia

direttamente confrontabile con altre proprie di sistemi economici ad uno stadio

più evoluto, ciò può comunque rappresentare una concreta possibilità di inserire

il Mezzogiorno nelle filiere trans-nazionali in cui si è ri-organizzata la

produzione su scala mondiale, con indubbi effetti positivi per un’area che

proprio nella modesta integrazione con l’estero trova un formidabile vincolo

allo sviluppo. Un secondo elemento da sottolineare è relativo alla forte crescita

nell’ultimo decennio del peso delle merci meridionali esportate verso i paesi

dell’Africa del Nord, ben al di sopra di quanto registrato a livello mondiale.

L’export verso i paesi dell’Africa settentrionale appare inoltre risentire in

misura limitata di fattori prettamente congiunturali. Nel 2008 il valore delle

esportazioni del Sud verso i paesi mediterranei è aumentato di quasi il 40%.

Ormai circa un terzo delle esportazioni meridionali che escono dall’Unione

europea vanno verso i paesi mediterranei. La prospettiva di una stabile crescita

economica del Mediterraneo può rappresentare un importante mercato di

sbocco per le imprese meridionali. Il Mezzogiorno potrebbe trovare dunque

nella tanto invocata “prospettiva mediterranea� non solo una condizione per lo

sviluppo della produttività in termini di piattaforma logistica ma anche di vera e

propria integrazione economica.

 

3.2. Le ragioni di una politica regionale

Le perduranti difficoltà sperimentate nel corso degli anni duemila dalle

piccole e medie imprese del Mezzogiorno, nel reggere i ritmi imposti da

un’intensificazione della competizione sui mercati nazionali e internazionali,

spingono a riproporre le ragioni di una “politica industriale regionale� in grado

di affrontare i fattori strutturali endogeni che sono alla base di tali difficoltà,

attenuando le asimmetrie territoriali e i divari regionali.

Nella fase più recente si è assistito, di contro, ad un indebolimento della

politica regionale, in un quadro caratterizzato da un rapido depotenziamento, a

scala nazionale, degli interventi destinati alla riduzione degli squilibri

territoriali, componente in precedenza di grande rilievo; nel periodo 2000-2007

le agevolazioni concesse per quest’ultima finalità avevano, infatti, rappresentato

il 56% del totale delle agevolazioni (nazionali e regionali) concesse in Italia.

A partire dal 2006 si è manifestata una progressiva crisi degli interventi

di incentivazione della politica regionale per lo sviluppo dell’industria del Sud.

Innanzitutto, alcuni di essi sono venuti meno. La legge 488/1992 e gli

interventi per la ricerca e l’innovazione che ad essa si riconducevano (i

“Pacchetti integrati di agevolazioni�) sono stati definitivamente archiviati, e al

loro posto non è stata prevista alcuna altra misura che - sia per finalità, sia per

entità di risorse pubbliche da destinarvi - potesse essere paragonabile. La crisi

ha riguardato, inoltre, nel 2007, l’inoperatività di tutti gli strumenti di politica

regionale, inoperatività che nel caso dei contratti di programma e delle “Zone

franche urbane� è proseguita nel 2008. A ciò, a partire dalla metà del 2008, si

sono aggiunte anche difficoltà di natura finanziaria, che hanno determinato per i

crediti di imposta a favore degli investimenti e per quelli a favore

dell’occupazione (specificamente destinati alle aree sottoutilizzate del

Mezzogiorno) un accesso limitato a pochi mesi, a causa dell’esaurimento delle

risorse disponibili.

Un ulteriore elemento che in prospettiva rischia di indebolire

grandemente l’efficacia della politica di incentivazione regionale è

rappresentato dall’estensione al Centro-Nord di alcuni strumenti inizialmente

destinati al solo Mezzogiorno, intervenuta tra la fine del 2007 e il 2008. E’

prevedibile che in conseguenza di simili estensioni territoriali abbia a

determinarsi, in un quadro di scarse risorse finanziarie, una crescente

concorrenza da parte delle regioni centro-settentrionali nell’assorbimento degli

incentivi. La trasformazione di una politica specifica per il Sud, adeguata alle

peculiari caratteristiche del suo sistema industriale, in una politica

indifferenziata ed omogenea nel Paese è destinata ad acuire le asimmetrie

territoriali.

Le richiamate estensioni al Centro-Nord hanno riguardato le “Zone

franche urbane� e i contratti di programma. Per questi ultimi, in particolare, al

rischio di un maggiore assorbimento di risorse da parte del Nord si aggiunge

quello di una erosione della capacità di compensazione degli svantaggi

localizzativi del Sud. Alcuni primi dati sulle domande presentate nel 2008 per

accedere ai contratti di programma sembrano avvalorare tali timori. La quota

degli investimenti del Centro-Nord per i quali sono state richieste le

agevolazioni è risultata del 37%, a fronte di una quota del 15% rilevata nel

periodo 2000-2007 per gli investimenti agevolati.

Nella fase attuale desta particolare preoccupazione quanto maturato sul

versante delle politiche di incentivazione della ricerca e dell’innovazione

tecnologica, sia per la sostituzione di misure di politica regionale con interventi

della politica industriale nazionale sia per la forte diminuzione delle risorse

inizialmente previste per il Sud e di recente destinate a finanziare necessità di

rilievo nazionale.

Nel Mezzogiorno, gli investimenti in R&S continuano a dipendere

molto più che nel Centro-Nord dalle politiche pubbliche, sia di incentivazione

del settore privato, sia di investimento diretto delle Università e degli Enti di

ricerca pubblici. Sin qui, peraltro, le politiche non hanno dato i risultati sperati.

I principali indicatori mostrano che il divario tra il Mezzogiorno e le altre

regioni italiane tende a ridursi, ma con eccessiva lentezza. Una vera svolta non

c’è stata, anche a causa della non eccessiva ampiezza delle risorse messe in

campo.

Tra il 2000 e il 2007, sul complesso delle agevolazioni, quelle destinate

alla ricerca e all’innovazione hanno rappresentato comunque nel Centro-Nord il

35% e il 15% nel Mezzogiorno. Tali quote sono cresciute sensibilmente negli

ultimi due-tre anni in entrambe le aree, in presenza di un ridimensionamento

dell’insieme delle agevolazioni. Tuttavia, nel Mezzogiorno il trend in crescita è

risultato meno marcato e, soprattutto, si è interrotto bruscamente nel 2008, in

concomitanza con la transizione dai vecchi strumenti di incentivazione del

periodo di programmazione 2000-2006 ai nuovi strumenti dell’attuale ciclo

2007-2013. In effetti, mentre il Centro-Nord ha fatto registrare un buon accesso

al credito d’imposta per la ricerca e lo sviluppo e al Progetto di Innovazione

Industriale “Mobilità sostenibile�, il Mezzogiorno è riuscito a catturare

solamente una quota residuale delle nuove risorse concesse, a fronte di un

inaridimento delle incentivazioni della politica regionale. Considerato che il

problema dell’accesso delle imprese meridionali agli interventi di politica

nazionale è un problema ritornante che affonda le sue radici nella qualità, prima

ancora che la dimensione, delle imprese meridionali, i dati menzionati

spingono, come già rilevato, a riproporre le ragioni di una “politica industriale

regionale�.

Invero, di recente, come richiamato, è stata avanzata la tesi che un

apporto differenziale di politica regionale sarebbe corretto destinarlo al

Mezzogiorno soprattutto per il potenziamento delle politiche nazionali di

cittadinanza (sanità, istruzione, giustizia). E’ difficile contestare la validità di

questa tesi in ciò che dice in positivo: basti pensare a quanto sarebbe importante

poter contare, per una seria riforma della sanità, su un investimento di risorse

nelle aree di maggiore inefficienza, in attesa di poterne, a regime, risparmiare.

Ma, in negativo, essa sembra prospettare almeno un ridimensionamento del

ruolo delle infrastrutture, dell’impresa e del capitale produttivo. E i rischi di

fallimento di una politica regionale che ignori questi fattori possono essere

molto elevati. Il problema che bisogna affrontare, infatti, è come far maturare il

tessuto imprenditoriale meridionale. Che ciò possa avvenire senz’altro con il

miglioramento delle condizioni del contesto civile è desiderabile, ma non

dimostrato. Del resto, come non vedere che è la stessa diffusione di un sistema

industriale forte a costituire per la società civile un indispensabile elemento di

contesto? Ancora una volta, vale ricordare che il circolo vizioso dello sviluppo

va spezzato in più punti, accantonando formule ideologiche che attribuiscono

un primato assoluto ora a un fattore ora all’altro. Non si comprende, inoltre, ad

esempio, come l’inutilità degli incentivi nel Sud da molti sostenuta a causa

della loro bassa efficacia, non valga per il Centro-Nord, se è vero, come si è

richiamato, che nel 2008 è stata prevista l’estensione dei contratti di programma

in tutte le regioni del Paese.

Una considerazione analoga può valere anche con riferimento

all’azzeramento del PAN FAS “Ricerca e competitività�, destinato in gran parte

alle regioni del Mezzogiorno, e al trasferimento delle relative risorse (7,2

miliardi di euro) al “Fondo strategico per il Paese a sostegno dell’economia

reale�. Tale decisione è destinata a determinare un indubbio depotenziamento

degli interventi per la ricerca e l’innovazione nel Sud, e in particolare, nelle

regioni meridionali che non rientrano nell’Obiettivo Convergenza (Abruzzo,

Molise e Sardegna).

 

4. LE RETI PER LO SVILUPPO E LO SVILUPPO DELLE RETI

Lo sviluppo delle “reti� di infrastrutture, materiali ed immateriali, non

solo con la creazione di nuove dotazioni ma soprattutto con il completamento e

il rafforzamento della connessione tra le dotazioni già esistenti, in diversi casi

tutt’altro che irrilevanti, costituisce un obiettivo centrale per incrementare la

competitività e la crescita dei territori.

Un simile approccio, applicabile a vari ambiti – dal sistema dei trasporti,

alla logistica, al capitale umano, alla ricerca e l’innovazione e al sistema

creditizio – consiste nell’identificare alcune direttrici prioritarie di intervento e

nel cercare di verificare se le dotazioni esistenti in tali ambiti abbiano un

elevato grado di interconnessione tra di esse.

 

4.1. Il completamento del sistema dei trasporti

Di fronte ad una situazione di scambi sempre più fitti tra sistemi “a

rete�, il Mezzogiorno, si presenta ancora oggi come un’area periferica e

scarsamente connessa, non tanto e non solo per i vincoli geomorfologici, ma,

soprattutto, per l’insufficienza delle dotazioni, per la loro scarsa qualità e per la

scarsa accessibilità delle infrastrutture esistenti.

Integrando l’analisi quantitativa sullo stock infrastrutturale regionale,

con indicatori che diano conto dei livelli prestazionali delle infrastrutture e dei

livelli di servizio delle componenti di trasporto, le criticità del sistema dei

trasporti emergono in tutta la loro evidenza.

L’analisi delle prestazioni della rete stradale primaria è stata effettuata

nel Rapporto assumendo quale indicatore dei livelli di servizio, su una

molteplicità di relazioni tra capoluoghi di Regione, i tempi medi di viaggio per

un’autovettura di media cilindrata, ovvero la velocità “commerciale�. Si è

osservato che la velocità media delle relazioni fra città del Mezzogiorno è pari

ad 83 km/h, a fronte di un valore di 92 km/h relativo alle relazioni fra città del

Nord Italia. Tale differenza di circa 10 km/h si rileva non solo sulle direttrici

Sud-Sud e Nord-Nord, ma anche sulle direttrici Nord-Sud.

Le linee ferroviarie non offrono standard adeguati alle odierne esigenze

(passeggeri e merci) a causa di criticità localizzate di tracciato, d’impianto e di

esercizio. Se l’offerta di trasporto ferroviario è di poco inferiore al livello medio

nazionale in termini di estensione della rete, le potenzialità di servizio del

comparto si ridimensionano molto se si tiene conto di alcuni parametri

“qualitativi�, come la lunghezza delle tratte elettrificate (appena il 26% della

rete a fronte del 50% nel Centro-Nord), le velocità di spostamento in treno, il

numero ed il tipo di treni operativi.

Quanto alla presenza di linee ferroviarie ad Alta Velocità, solo il 7,8%

del totale dell’estesa nazionale è presente nel Mezzogiorno (nel tratto campano

della linea Roma-Napoli entrata in funzione nel 2005). Tale divario è destinato

ad ampliarsi nei prossimi anni. La rete AV che dovrebbe entrare in funzione

entro il 2015 nel nostro Paese comprende per ora solo tratte nel Centro-Nord:

la Firenze- Bologna e la Novara-Milano (la cui apertura dovrebbe avvenire nel

2009). Altre tratte di fondamentale importanza per il Mezzogiorno, come la

Napoli-Bari, sono in corso di definizione o hanno probabilità assai remote di

realizzazione, come la Napoli-Reggio Calabria.

Uno dei punti di forza del sistema infrastrutturale meridionale è

costituito dai porti, che costituiscono il segmento di innesco di una strategia

volta a cogliere le opportunità offerte dalla riconquistata centralità del

Mediterraneo nei traffici internazionali e a migliorare la competitività dei

territori. Nel Mezzogiorno la dotazione di infrastrutture portuali è molto elevata

ed anche superiore a quella del Centro-Nord, sia nel numero dei porti (l’indice

di dotazione, posta l’Italia pari a 100, è di 185,9 contro 50,9), sia nel numero

(153,2, contro 69,6) e nella superficie degli accosti (150,5, contro 71,1). Anche

in questo settore permangono, tuttavia, deficit consistenti, con una dotazione

funzionale dei porti meridionali (magazzini, binari ferroviari, silos, piazzali

dedicati alle merci) inferiore nella media a quella dei porti del Centro-Nord.

Ciò che riduce drasticamente l’operatività del sistema portuale

meridionale è soprattutto la rarefatta presenza dei centri intermodali all’esterno

delle aree portuali ma ad esse funzionalmente collegati. L’indice di dotazione di

infrastrutture intermodali delle regioni meridionali (posta l’Italia pari a 100)

risulta, come numero, pari a 39,9; alla generale carenza nella dotazione si

accompagna una assai ridotta dimensione degli impianti: l’indice del

Mezzogiorno risulta pari al 6,6% di quello medio nazionale. Quanto alla

“capacità di movimentazione� dei mezzi utilizzati nel trasporto merci

(container, semirimorchi e casse mobili), la dotazione del Mezzogiorno non va

oltre un centesimo della media nazionale.

Proprio la dotazione portuale logistica rappresenta una condizione

essenziale per cogliere le prospettive che, superata l’attuale fase recessiva

mondiale, potrebbero determinarsi con la ripresa del commercio mondiale e

quindi dei traffici dal Far East che transitano nel Mediterraneo.

Le azioni da porre in essere per sfruttare questo vantaggio dovrebbero

coinvolgere non solo il territorio meridionale ma l’intero Paese, ed il suo assetto

economico e infrastrutturale, a partire dai valichi alpini e da questi alle reti

ferroviarie, prima ancora che stradali, di collegamento ai terminali portuali ed

alle connesse strutture di movimentazione e lavorazione delle merci. In tale

ottica vanno definiti alcuni assi prioritari di intervento sui quali concentrare le

risorse nazionali e comunitarie. Emerge, in particolare, per il Mezzogiorno, la

necessità di favorire lo sviluppo dell’alta capacità e alta velocità (AC/AV)

ferroviaria e, in questo contesto, l’urgenza della realizzazione delle grandi reti

di comunicazione con il Centro Europa: il corridoio I (Berlino – Palermo) e il

Corridoio VIII (Bari e altri porti del Sud – Paesi balcanici). La realizzazione del

Corridoio I contribuirebbe, almeno per la parte meridionale del tragitto, ad

estendere la rete AV/AC da Salerno sino a Palermo, rimuovendo quelle

strozzature nella rete ferroviaria che impediscono ora il transito “normale� di

container High Cube (lo standard ora prevalente nel commercio marittimo) da e

per il Porto di Gioia Tauro.

A fronte di una situazione di evidente squilibrio territoriale nella

dotazione di infrastrutture, si rileva come nel nostro Paese i margini di

espansione degli investimenti infrastrutturali siano notevolmente limitati, tanto

per la finanza pubblica quanto per quella privata. Peraltro la manovra anticiclica

del Governo, come sottolineato anche in precedenza, ha determinato una

riallocazione della spesa per investimenti già programmata per le finalità di

riequilibrio economico-territoriale a vantaggio di obiettivi diversi, quali il

riassetto dei conti pubblici, il finanziamento di interventi congiunturali di natura

corrente, e solo in parte ancora a sostegno di programmi di spesa per

investimenti, compresi quelli infrastrutturali, ma senza più salvaguardare i

vincoli localizzativi posti sulle risorse originarie.

Quanto alla Legge Obiettivo, il più importante programma

infrastrutturale del Paese negli ultimi anni, si segnala che a fine 2008 un parte

decisamente minoritaria delle opere approvate dal CIPE risulta localizzata nel

Mezzogiorno: il 28,6% per un ammontare di circa 33 miliardi di euro. Tra le

varie tipologie infrastrutturali, la quota del Mezzogiorno per opere ferroviarie è

appena del 7,5% , quelle stradale del 37,5% e quella per porti e interporti del

28,6%: una distribuzione degli interventi che non prefigura alcun riequilibrio

modale nel sistema dei trasporti.

E’ del tutto evidente che impegni di tale portata non possono consentire

il perseguimento di alcun obiettivo di convergenza tra le due parti del Paese.

In un quadro ancora complessivamente improntato per il Mezzogiorno

ad una sostanziale debolezza nella dotazione di infrastrutture logistiche, è

peraltro d’obbligo sottolineare l’importanza che per l’area assume la presenza

di alcuni centri logistici di elevata eccellenza, a scala europea e non solo

nazionale. È il caso, tra i porti, di Gioia Tauro che, da porto Hub container di

transhipment, contende con successo il primato dei traffici marittimi

containerizzati ai porti spagnoli di Algesiras e Valencia.

Tra gli interporti, si ricorda il Distretto di Nola, che sorge nelle

vicinanze della più grande realtà metropolitana del Sud, Napoli, e in prossimità

dei grandi assi viari (autostrada e direttrice ferrovia principale tirrenica) che

collegano il Nord Europa con il Mezzogiorno e il Mediterraneo; esso è, inoltre,

in posizione baricentrica nel corridoio trasversale tra le regioni tirreniche e

quelle adriatiche. All’interno del distretto il CIS rappresenta il più importante

polo di distribuzione commerciale d’Europa, nel quale operano oltre 300

aziende che occupano circa 3.500 addetti. Il terminal intermodale, cuore

dell’Interporto, dispone di una stazione ferroviaria interna altamente

automatizzata, con tredici coppie di binari elettrificati, inserita nella rete

ferroviaria nazionale e in grado di collegarsi via ferro sia con i porti del Sud

Italia sia con il Nord Italia, e di qui - grazie al network dell’operatore

ferroviario RTC - con il Centro-Nord Europa (Monaco, Amburgo, Oslo).

L’Interporto Campano è, inoltre, pienamente integrato con i principali porti del

Mezzogiorno.

 

4.2. Completare le reti formative e di transizione tra scuola e lavoro per

fermare la fuga dei cervelli

L’Italia è il Paese con il più elevato divario tra tasso medio di

disoccupazione e tasso di disoccupazione giovanile; tale divario nel

Mezzogiorno raggiunge livelli elevatissimi, che portano ad identificare una vera

e propria questione giovanile.

La crisi in atto, ha sostenuto il prof. Mario Monti in un articolo dal titolo

“Una speranza per i giovani�2, rischia di penalizzare ulteriormente le

prospettive delle giovani generazioni. Le politiche adottate, anche sul mercato

(2 Il Corriere della Sera, 8 febbraio 2009.)

del lavoro, sono tutte orientate alla conservazione dei posti di lavoro e dei

settori produttivi esistenti, rendendo ancora più difficile e, quando avviene,

ancora più precario, l’inserimento nel mercato del lavoro dei nostri giovani.

Tale situazione di crescente difficoltà – che rischia nei prossimi mesi di

bloccare l’accesso al lavoro di una generazione di giovani, soprattutto

meridionali e molto spesso con un ricco bagaglio formativo – si inserisce nel

nostro Paese, oltre che in un sistema di Welfare, che come vedremo in seguito è

molto squilibrato, anche in un sistema formativo ancora debole e incapace di

offrire una reale uguaglianza nelle opportunità.

Le debolezze della rete formativa italiana riguardano sia la presenza di

standard qualitativi inferiori agli altri grandi paesi sviluppati, sia un inadeguato

sistema di transizione scuola-lavoro. Nel Mezzogiorno tali debolezze si

associano ad un contesto produttivo debole e ad un sistema sociale

sostanzialmente bloccato, impedendo così ai progressi quantitativi realizzati nei

tassi di istruzione di tradursi in sviluppo economico e civile.

Le misure di policy volte ad incrementare l’offerta di competenze da

parte dei nuovi entranti sul mercato del lavoro, in quanto non accompagnate da

un’adeguata evoluzione del tessuto produttivo, hanno finito per incrementare in

questi anni il livello di educational mismatch, tra qualità dell’offerta di lavoro e

competenze richieste dalle imprese.

Rappresenta un importante segnale di allarme il fatto che, dopo una

lunga fase di crescita ininterrotta, il tasso d’iscrizione all’Università al Sud

negli ultimi anni abbia cominciato a declinare. Infatti, se fino a un recente

passato la convinzione della spendibilità di un titolo di studio terziario sul

mercato del lavoro ha favorito l’espansione dei livelli di partecipazione come

fattore produttivo, oltre che come elemento umano, sembra emergere nella fase

attuale un certo scoraggiamento fra le coorti più giovani a investire

nell’istruzione superiore. La consapevolezza di un’effettiva disuguaglianza

delle opportunità potrebbe ridurre quella mobilità intergenerazionale, che

invece negli ultimi decenni ha portato a aumentare notevolmente il tasso di

scolarizzazione in linea con quanto si riscontra nei maggiori paesi europei.

Questo circolo vizioso ha effetti economici e sociali particolarmente

negativi, in quanto aumenta la dipendenza dei giovani dalle famiglie, riduce la

crescita demografica e la mobilità sociale. Dai risultati di alcune recenti

indagini sembra emergere che, in generale, è forte il legame tra istruzione dei

genitori e risultati scolastici dei figli. Questa è la più grave ingiustizia, con

effetti rilevanti sul medio-lungo periodo.

Studiare serve soprattutto ad emigrare, in particolare per coloro che, non

provenendo da famiglie agiate non possono godere di quel sistema di relazioni

informali che rappresenta ancora nel Sud uno dei principali canali di accesso al

mercato del lavoro.

I dati riportati nel Rapporto consentono di verificare un ulteriore

incremento della tendenza ad emigrare al Nord dei laureati del Mezzogiorno. Il

primo momento della fuoriuscita è connesso alla scelta di studio: mentre rimane

irrisoria la quota di giovani del Centro-Nord che scelgono di studiare in una

regione del Sud (meno dell’1%), circa un meridionale su quattro che si iscrive

all’Università lo fa in un Ateneo del Centro-Nord. Dunque, nonostante

l’incremento registrato negli ultimi anni di Universita e soprattutto di corsi di

laurea nel Sud, non si indebolisce il flusso in uscita né tantomeno aumenta la

capacità di attrarre giovani dal Centro-Nord.

Il secondo momento di fuga dal Sud avviene al momento di trovare una

occupazione. Tra i laureati meridionali che a tre anni dalla laurea si dichiarano

occupati, nel 2007 ben il 41,5% (26.000 su 62.576) lavora in una regione del

Centro-Nord, una percentuale più elevata di due punti percentuali rispetto a

quella rilevata nell’indagine ISTAT precedente, relativa al 2004, e di ben dieci

punti percentuali rispetto all’indagine del 2001. Per completare il quadro sulla

mobilità, è interessante notare che circa il 40% dei laureati meridionali che

hanno trovato lavoro al Nord si è laureato con una votazione pari a 110 o 110 e

lode, a conferma di una forte selezione da parte del mercato del lavoro

settentrionale.

In conclusione, la mobilità dei laureati meridionali appare garantire,

soprattutto ai più bravi, migliori probabilità di trovare un’occupazione e un

lavoro meglio remunerato di quanto non sarebbe possibile ottenere nel

Mezzogiorno. In questo senso la mobilità geografica se, da un lato, deprime le

prospettive di crescita dell’intera economia meridionale, dall’altro, appare un

mezzo per consentire una valorizzazione del merito e quindi una maggiore

mobilità sociale. Il mancato superamento dei vincoli costituiti da un apparato

produttivo debole e da un sistema sociale bloccato, nonostante i progressi nella

formazione scolastica universitaria, condanna il Mezzogiorno al ruolo di

fornitore di risorse umane qualificate al resto del Paese e i suoi migliori giovani

a cercare altrove le modalità per mettere a frutto le proprie competenze e a

realizzare i propri sogni.

 

 

4.3. Credito e reti bancarie

Qualsiasi ipotesi di rilancio del sistema produttivo del Mezzogiorno non

può prescindere dal potenziamento del canale creditizio. Anzi, la dipendenza

dal credito – assicurato da un’articolata rete di sportelli sul territorio – del

processo di accumulazione delle imprese minori nelle aree deboli, è

significativamente maggiore di quanto non lo sia per le attività imprenditoriali

operanti delle regioni più sviluppate.

Se questo è il dato di partenza, va detto che il processo di

trasformazione iniziato negli anni ’90 nel nostro sistema bancario, e che ha

imposto un confronto competitivo via via più incisivo ed articolato, ha sortito

effetti problematici sulle dimensioni e sull’assetto del settore nel Sud.

L’ondata di fusioni e acquisizioni, realizzate per raggiungere dimensioni

maggiori, sfruttare i vantaggi derivanti dalle economie di scala, perseguire

superiori condizioni di efficienza gestionale, si è tradotta in una riduzione del

numero di aziende di credito operanti sul mercato ed in una significativa

espansione della rete degli sportelli, tale da allineare la densità bancaria alla

media europea. Gli sportelli italiani sono divenuti più “leggeri� in termini di

dipendenti e di impieghi per dipendente rispetto alla media europea, un aspetto

che risulta strettamente correlato alle modalità con cui la rete degli sportelli si

rapporta al sistema produttivo e alle famiglie per ciò che concerne impieghi e

raccolta.

Dal punto di vista territoriale, la trasformazione del sistema bancario

italiano ha sconvolto gli assetti proprietari delle banche meridionali; queste, nel

corso degli anni ‘90, investite dal repentino e drastico deterioramento del

quadro macroeconomico, subiscono un drastico ridimensionamento che segna

la liquidazione di un autonomo sistema bancario. La quota di sportelli facenti

capo a banche meridionali indipendenti passa dal 66% nel 1990 a meno di un

terzo del totale.

Complessivamente, con il consolidamento cresce la quota di sportelli

localizzati nel Nord-Est e nel Centro Italia a spese di un corrispondente calo nel

Nord-Ovest e nel Mezzogiorno.

Inoltre, la maggiore diffusione di sportelli bancari sul territorio non si

traduce necessariamente in una più elevata attenzione al cliente e al valore della

prossimità. In particolare per i grandi gruppi che hanno fatto proprio il modello

della “banca-rete�, è del tutto evidente come l’esigenza di migliorare

l’efficienza allocativa si traduca in una strategia di razionalizzazione dei

processi lavorativi presso le filiali con una standardizzazione delle attività di

vendita, l’adozione di modelli quantitativi di valutazione del rischio e un

accentramento di funzioni decisionali presso le sedi centrali, pregiudicando il

concetto di prossimità e personalizzazione del servizio.

Lo svuotamento della prossimità fisica, mediante standardizzazione dei

servizi, si ripercuote negativamente con particolare intensità sulla (piccola e

media) clientela meridionale. Essa, proprio in conseguenza delle fusioni ed

acquisizioni “esterne� delle banche locali, subisce più intensamente le

conseguenze dell’aumento della distanza funzionale e del progressivo

impoverimento di contenuti nel rapporto banchiere-affidato. Ne consegue che

soprattutto al Sud il consistente aumento del numero degli sportelli si rivela

funzionale alla ottimizzazione di una rete di distribuzione di un prodotto non

differenziato e, ancor di più, alla espansione della raccolta del risparmio locale

che per la banca “esterna� rappresenta il principale “valore� delle acquisizioni

meridionali.

Diversamente, per le banche di minori dimensioni la persistenza della

prossimità territoriale non si esaurisce in una mera vicinanza geografica tra

sportello e cliente, bensì alimenta una vicinanza di “intelligenza�, grazie alla

quale la decisione di affidare o meno un cliente è presa in condizione di

prossimità fisica e soprattutto informativa con il cliente stesso, attingendo al

patrimonio di informazioni qualitative e non standardizzate che derivano da una

relazione quotidiana e ripetuta. E sono infatti proprio le banche di dimensione

minore, gestite in forma cooperativa, a forte radicamento territoriale, a

presentare una performance comparativamente migliore rispetto a quella esibita

dalle banche “a rete� dei grandi gruppi esterni al Mezzogiorno.

Gli effetti di questo processo di “consolidamento� e “razionalizzazione�

del sistema bancario si rivelano particolarmente pesanti per il sistema

produttivo meridionale nel quale il modello della banca locale di dimensione

regionale in grado di sviluppare forti relazioni con le imprese affidate, di fatto,

finisce con l’essere sempre più minoritario; basti pensare all’esiguo peso, in

termini di sportelli, delle banche minori e delle banche di credito cooperativo

rispetto a quella delle grandi banche.

Gli effetti più vistosi del consolidamento di questo sistema bancario nel

Mezzogiorno si traducono in una drastica riduzione del numero di imprese

affidate, in particolare di quelle di dimensioni minori, per loro natura opache,

cioè in grado di produrre un flusso informativo più eterogeneo e impalpabile

rispetto alla clientela medio-grande ed alle stesse imprese minori non

meridionali. Per le banche operanti nel Mezzogiorno diviene quindi più

problematico applicare criteri di valutazione che investono di più sulle

informazioni intangibili (soft information) rispetto all’utilizzo di procedure

standardizzate proprie della “banca-rete�, che risulta relativamente più

verticalizzata proprio al Sud.

Se, da una lato, la “rete creditizia� risulta quantitativamente accresciuta

nelle regioni meridionali, dall’altro, essa si rivela relativamente più fragile ed

inadeguata funzionalmente ad accompagnare lo sviluppo di tante imprese

minori – quando non “minime� – che dominano l’economia del Mezzogiorno.

Certo, almeno in una prospettiva di medio termine, i processi del

consolidamento che hanno stravolto il sistema bancario meridionale sono del

tutto irreversibili. Tuttavia, occorrerebbe individuare forme di controllo e di

promozione tali da rendere l’articolazione della rete bancaria cosi delineata

molto più incisiva e vantaggiosa per i sistemi produttivi locali.

Qui entra in campo necessariamente il regolatore pubblico, il quale

dovrebbe articolare e portare avanti una strategia utile a conseguire questi

obiettivi. Per governare i rischi della banca rete viene in mente quanto da anni

la Vigilanza statunitense si ripromette di conseguire a salvaguardia delle

comunità locali attraverso la regolazione contenuta nel cosiddetto Community

Reinvestment Act. Le autorità Federali si fanno carico di “controllare� i

fenomeni di penalizzazione delle comunità locali indotti proprio dai processi di

consolidamento. E’ davvero singolare che in un sistema dualistico quale quello

italiano, nel quale il consolidamento si è realizzato in forme così rapide e

drastiche, questi aspetti non siano considerati dalle autorità Monetarie come

compiti e responsabilità primarie.

Potrebbe essere auspicabile, allora, la promozione da parte delle Regioni

meridionali – singolarmente o ancor meglio tra loro coordinate – di un’azione

volta alla realizzazione di un “osservatorio attivo� capace di dettare (e non di

imporre) linee guida di comportamento e di realizzazione di performance nei

confronti del sistema bancario, che potrebbero essere ben accette anche ai

grandi gruppi bancari operanti secondo il modelli della “banca-rete�, i quali nel

rapporto con le istituzioni pubbliche meridionali trovano una clientela tutt’altro

che marginale.

Quanto al superstite sistema creditizio locale, assumono un rilievo

strategico quelle componenti bancarie che, sebbene minoritarie, possono avere

un ruolo significativo per l’imprenditoria meridionale, ossia le banche a

dimensione regionale e quelle organizzate in forma cooperativa: il loro

radicamento aiuta a mitigare le difficoltà di accesso al credito anche in

condizioni difficili come quelle attuali.

A tale riguardo, l’azione dovrebbe essere quella di promuovere, più che

un’ espansione, un significativo irrobustimento di una “rete� di banche locali, le

quali potrebbero coordinarsi rispetto a problemi ed opportunità interessanti per

tutte, con l’ausilio e la consulenza critica di operatori specializzati nel mettere a

sistema unità operative indipendenti che di norma insistono su territori diversi

ma limitrofi. Rafforzare la rete delle banche locali è un importante snodo, la

premessa essenziale, per avviare un nuovo e più fisiologico rapporto con la

clientela (contenendo i rischi e ampliando le opportunità).

L’altro versante sul quale la politica economica, anche a livello locale,

è chiamata a misurarsi, attiene ai profili di rischio delle imprese meridionali A

tal fine, occorre tornare a sottolineare con preoccupazione i gravi ritardi e,

quindi, la urgente e assoluta necessità di una rapida riforma del sistema dei

Consorzi di Garanzia Collettiva Fidi meridionali. Anche in tal caso non si vede

come ciò possa avvenire se non attraverso una azione pubblica in grado di

responsabilizzare e di “trascinare� coerentemente gli operatori privati.

Concentrazione, rafforzamento patrimoniale, crescita operativa e professionale

sono alcuni dei tratti essenziali da perseguire. La riforma dei Confidi può

costituire uno strumento a disposizione delle imprese associate nel rapporto con

le banche, per l’accesso al credito a condizioni mediamente più favorevoli di

quelle altrimenti ottenibili da un’impresa non associata.

In definitiva, è cruciale limitare i danni al sistema produttivo che

possono derivare dalla “banca-rete� quando – come nel caso del Sud – si è alla

periferia, e cioè, funzionalmente distanti dal cuore del sistema. A questo scopo

le autonomie locali (specie quelle Regionali) dovrebbero assumersi

responsabilità del tutto alla portata dei loro attuali poteri. E’ necessario pensare

ad una regia, senza farsi illusioni su automatici processi di coordinamento, ma

confidando invece sul fatto che vi è un’aspettativa proprio in questo senso da

parte di tanti operatori, sia sul versante bancario che su quello dell’impresa.

Essi da tempo attendono e meritano da parte delle Istituzioni un coerente e

significativo segnale di attenzione.

 

 

5. LE RIFORME DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E DEL WELFARE: UNA

PRIORITÀ PER LA CRESCITA DEL SUD

5.1. Una Pubblica Amministrazione al servizio dello sviluppo

La necessità di rilanciare gli interventi di politica nazionale e regionale

di sviluppo riporta inevitabilmente al nodo critico irrisolto e mai affrontato in

modo sistemico della riforma della Pubblica Amministrazione.

Una riforma efficiente della P.A permetterebbe, come accaduto nelle

esperienze straniere di maggior successo, di rimettere in circolo riserve di

produttività compresse da dispositivi normativi e dal conformismo dei

comportamenti burocratici. Sino ad ora nel nostro Paese i tentativi di intervento

hanno mostrato una sostanziale inefficacia.

In assenza di un approccio sistemico di rinnovamento della Pubblica

Amministrazione, i processi di riforma settoriali avviati negli anni novanta del

secolo scorso sembrano aver determinato un ulteriore ampliamento dei divari

tra le diverse aree del Paese. Le stesse politiche di coesione, peraltro, sono

rimaste condizionate dall’acutezza dei nodi critici che volevano aggredire, dai

ritardi strutturali della società e dell’economia meridionale.

Al tempo stesso, si trascina irrisolta al Sud ancor più che al Nord la

questione dei rapporti tra poteri politici e poteri amministrativi; da qui la

continuità di un rapporto di sudditanza del dirigente pubblico al potere politico.

Le esperienze straniere di maggiore successo attribuiscono al dirigente pubblico

una autorità e responsabilità nell’applicare una dettagliata procedura di

pianificazione strategica ed operativa, favoriscono la maggiore trasparenza nei

processi decisionali, consentendo di meglio tracciare i confini tra ciò che

appartiene al potere politico e ciò che appartiene al potere amministrativo.

Le informazioni raccolte da una serie di indagini condotte da Istat,

Banca d’Italia, DPS ed Autorità di settore, danno conto che i risultati di una

inefficace azione della Pubblica Amministrazione si riflettono con particolare

gravità nel Mezzogiorno.

La percentuale di famiglie che denunciano irregolarità nella

distribuzione dell’acqua è pari al 21,8% nel Sud (supera il 30% in Calabria e

Sicilia), contro il 9% nel Centro-Nord; il grado di insoddisfazione del servizio

elettrico è nel Sud circa tre volte superiore al Centro-Nord; nei servizi

ospedalieri, la quota di ricoveri in ospedali di altra ripartizione risulta nel

Mezzogiorno pari a 6 volte a quella del Centro Nord. In tema di raccolta rifiuti,

la quota di rifiuti inviata in discarica è ancora all’83% nel Mezzogiorno, contro

circa il 70 ed il 30% nel Centro e nel Nord. La raccolta differenziata nel

Mezzogiorno è pari ad un terzo di quella del Centro-Nord. I collegamenti di

trasporto pubblico urbano sono inferiori di quasi il 34%.

Una pluralità di inefficienze che riducono la qualità della vita nel Sud e

sono il riflesso di uno Stato che nel Sud è debole proprio nell’erogazione dei

servizi che dovrebbe essere fondamentali.

La cartina al tornasole della debolezza delle politiche degli ultimi dieci

anni è rappresentato dal fatto che “fare impresa� nel Sud, nonostante gli ingenti

fondi nazionali ed europei spesi in queste regioni, è diventato più sempre

difficile.

I più recenti studi delle grandi organizzazioni internazionali hanno posto

in evidenza come il peso elevato degli oneri burocratici per le imprese siano un

fattore di ostacolo rilevante alla concorrenza e alla crescita del sistema

economico. Su tali temi è l’intero sistema Paese che presenta posizioni

decisamente sfavorevoli a livello internazionale. Ad esempio, in base

all’indicatore di “Doing Business� elaborato dalla Banca Mondiale e che si basa

sulle procedure necessarie in fasi significative della vita d’impresa (l’avvio di

una attività, la concessione di licenze edilizie, la soluzione di controversie, etc),

l’Italia si colloca al 65° posto.

Si tratta di condizioni che divengono in media nel Mezzogiorno ancora

più difficili. L’indice di semplificazione/regolazione elaborato dal Formez, che

valuta il livello di semplificazione amministrativa (grado di funzionamento

dello Sportello unico, qualità delle normative in temi di impianti produttivi e

aree ecologicamente attrezzate, qualità delle politiche di semplificazione

amministrative a favore delle imprese), presenta per le regioni del Sud un

valore peggiore di circa il 30%. Un significativo divario si rileva anche con

riguardo ai tempi necessari per aprire una impresa, calcolati in circa 19 giorni

per le regioni del Mezzogiorno continentale e in 15 nelle Isole, valori superiori

rispetto alle circoscrizioni del Centro-Nord e in particolare alle regioni nordoccidentali,

dove sono necessari meno di 9 giorni.

Un approfondimento a parte merita il tema dell’efficienza del sistema

giudiziario. Esso rappresenta una condizione fondamentale per il buon

funzionamento del sistema economico. I tempi lunghi di risoluzione delle

controversie civili generano ogni anno costi insopportabili che minano le

condizioni di sopravvivenza delle imprese di minori dimensioni. La durata

media dei procedimenti di cognizione di primo grado è nel Mezzogiorno di

1.200 giorni per il totale dei procedimenti e di circa 1.000 per le cause di

lavoro, contro, rispettivamente, 750 e 500 giorni nel Centro-Nord. Differenze

altrettanto rilevanti si rilevano per quanto riguardano i procedimenti esecutivi.

In questo caso si raggiunge nelle regioni del Sud una durata media dei

procedimenti esecutivi immobiliari di oltre 2.300 giorni contro meno di 1.000

giorni nelle regioni del Centro-Nord (che già sono moltissimi rispetto alle

medie europee).

Pesano come un macigno sulle prospettive di realizzare significativi

avanzamenti nelle dotazioni dei territori meridionali le difficoltà, presenti

nell’intero Paese, nel realizzare le opere pubbliche. In questo ambito, alle

difficoltà di carattere decisionale e programmatico delle Regioni e dello Stato

centrale si sommano tempi di realizzazione delle opere che potremmo definire

biblici.

I dati dell’ultima Relazione dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti

Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture Infrastrutturali evidenziano che per opere

di entità superiore ai 5 meuro, i tempi di realizzazione sono di circa 10 anni;

sotto i 5 meuro, sono di almeno 4 anni.

Se si considerano i dati relativi ai territori, emergono particolari criticità

del Mezzogiorno, specialmente nella fase di progettazione e aggiudicazione

delle opere. La fase di progettazione oscilla tra gli oltre 1.000 giorni della

Sicilia e i 380 giorni della Lombardia; tra l’approvazione del progetto e la

pubblicazione del bando passano ulteriori 272 giorni in Sicilia, 207 in

Campanile a fronte di 93 giorni in Lombardia.

I dati complessivi riportati nella Relazione citata mostrano una durata

complessiva delle fasi amministrative necessarie solo a “decidere� di circa 900

giorni; si tratta del periodo che passa tra la data di incarico per la progettazione

esterna e la data dell’aggiudicazione definitiva. Questi 900 giorni però

nascondono grandi variabilità territoriali: si passa, infatti, dai 583 giorni della

Lombardia ai 1.120 della Campania, fino ai 1.582 della Sicilia. Ciò vuol dire 4

anni solo per cominciare una opera pubblica.

 

5.2. Un Welfare più equo tra le generazioni e i territori

Nella metà degli anni ’80, in uno dei Suoi ultimi scritti, l’economista

Federico Caffè sosteneva , con riferimento al dibattito già allora in corso sulla

crisi dei sistemi di Welfare europei, che da parti di molti si confondeva “un

tramonto con una non ancora raggiunta pienezza di un nuovo giorno�. Con ciò

stava ad indicare che il problema era proprio la mancata realizzazione di molti

degli obiettivi che uno Stato sociale si dovrebbe proporre, e non certo il suo

declino. Tali riflessioni di circa vent’anni fa sembrano adattarsi perfettamente

alla fase attuale, che sta ponendo in particolare evidenza i limiti dell’attuale

sistema che presenta una composizione squilibrata e soprattutto non in grado di

coprire in maniera universale i bisogni della popolazione. Tali incompletezze

rendono il nostro sistema di Welfare iniquo in particolare verso le fasce più

deboli della società, i poveri, i giovani e il Mezzogiorno.

In termini di spesa complessiva per la protezione sociale rapportata al

PIL, l’Italia non si discosta di molto dalla media europea: nel 2006 era al 26,6%

a fronte del 27% della UE a 25. L’anomalia italiana sta nella quota molto

elevata della spesa previdenziale destinata alla popolazione in età avanzata

(58,8% della spesa sociale complessivamente erogata, a fronte di valori inferiori

al 50% della quasi totalità dei paesi europei). Proprio per effetto della

concentrazione delle pensioni nel Centro-Nord, la spesa del Welfare che riceve

ogni abitante è pari a 7.200 euro al Nord e a 5.700 euro al Sud, con un divario a

sfavore del cittadino del Sud di circa 1.500 euro.

Gli interventi di riforma sin qui adottati, troppo timidi nel modificare lo

status quo, hanno solo parzialmente contenuto la tendenza espansiva del deficit

della parte più rilevante della spesa sociale, la spesa previdenziale. Nonostante

le diverse riforme del sistema previdenziale, l’età media di pensionamento

permane nel nostro Paese, e soprattutto nel Centro-Nord, piuttosto bassa: 56,3

anni al Nord e 58,3 anni al Sud, in entrambe le aree con circa 35 anni di

contributi versati.

Rimane ancora debole la seconda gamba del Welfare italiano, quella che

dovrebbe favorire, attraverso servizi e trasferimenti, l’inclusione sociale e

l’ampliamento delle opportunità.

Queste carenze relative al livello nazionale sottendono squilibri rilevanti

a livello territoriale delle due circoscrizioni. In particolare, divari si evidenziano

nei servizi socio-assistenziali a favore di minori ed anziani: la percentuale di

bambini accolti in asilo nido, pubblici o privati convenzionati, è al 4,5% nel

Mezzogiorno, rispetto al 15,0% nel Centro-Nord mentre è ancora all’1,8% nel

Mezzogiorno.

Con riferimento agli ammortizzatori sociali in senso stretto, nonostante i

recenti correttivi introdotti dal Governo, il diritto a prestazioni di entità e durata

significative resta limitato ai soli lavoratori dipendenti – cui ora si aggiunge una

piccola porzione di parasubordinati –, restando in ciò fondamentalmente legato

ad un approccio tradizionale di protezione del lavoratore contro il rischio di

disoccupazione che tutela solamente chi ha già avuto una occupazione a

carattere subordinato, solitamente per un periodo non marginale di tempo,

escludendo oltre ai lavoratori autonomi anche i dipendenti con storie lavorative

frammentate e di breve durata.

E’ evidente come un sistema siffatto comporti il razionamento di quelle

aree territoriali dove minore è il peso del settore industriale e delle imprese

medio-grandi e dove maggiore è, per converso, la quota di occupazione precaria

ed irregolare. In base a valutazioni svolte dalla SVIMEZ, il numero degli

occupati esclusi da ogni tutela è in Italia valutabile in circa 2 milioni e di questi

circa 650 mila sono nel Mezzogiorno. Se a questi aggiungiamo nel Sud i

disoccupati e i lavoratori in nero, circa il 50% della forza lavoro del

Mezzogiorno è outsider rispetto al sistema di ammortizzatori. Ciò pone con

forza l’esigenza di una riforma in grado di potenziare l’offerta di aiuti

economici e di servizi diretti ai lavoratori espulsi dal ciclo produttivo, tramite

ammortizzatori sociali rivolti ai singoli individui indipendentemente dal settore,

dalla dimensione e dalla tipologia delle imprese.

Tra le carenze del sistema italiano, spicca in particolare l’assenza di

prestazioni di carattere universale per la povertà e l’inoccupazione. La

SVIMEZ, utilizzando il modello MICROREG dell’IRPET, ha condotto una

simulazione per valutare, in base ai dati ISTAT sulle famiglie che vivono al di

sotto della soglia di povertà assoluta, il costo che comporterebbe l’introduzione

di una forma di sussidio universale al reddito in grado di riportare il reddito

familiare al di sopra di tale soglia. In base a tale stima, il numero di famiglie in

condizioni di povertà assoluta è pari a livello nazionale a circa 1 milione, di cui

398 mila nel Nord, 133 mila nel Centro e 443 mila nel Mezzogiorno.

L’esercizio condotto ha valutato in circa 2 miliardi di euro all’anno il costo di

un intervento universale in grado di far uscire tutte le famiglie dalla condizione

di povertà, assicurando il differenziale tra il reddito percepito e la soglia

definita dall’ISTAT. Tale costo sarebbe destinato per circa il 48% alle famiglie

meridionali (930 milioni di euro), per il 41% a quelle del Nord (795 milioni di

euro) e per il restante 11% al Centro (213 milioni di euro).

Il costo di tale intervento, che renderebbe il nostro sistema di protezione

sociale più omogeneo al modello prevalente negli altri paesi europei, se

confrontato con quello di misure recenti come l’abolizione dell’ICI sulla prima

casa, non appare incompatibile con gli equilibri di finanza pubblica. Nel breve

e medio periodo – naturalmente con modalità e tempi da stabilire con metodi

concertativi – le risorse necessarie potrebbero derivare da un modesto

contenimento della spesa pensionistica. In tale quadro, occorrerebbe procedere

ad una accelerazione del passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo

e ad un innalzamento dell’età media di fruizione delle pensioni. Quest’ultimo

obiettivo non può non comprendere forme più efficaci di scoraggiamento del

ricorso al pensionamento anticipato, che costituisce una delle principali fonti

della crescita previdenziale negli ultimi anni e che risulta concentrato

soprattutto nelle regioni più ricche. La rimodulazione delle componenti del

Welfare a favore delle fasce oggi escluse, oltre a determinare una maggiore

equità del sistema di protezione nel suo complesso, avrebbe quindi

indiscutibilmente anche l’effetto di un riequilibrio della sua allocazione tra le

due grandi aree del Paese.

 

 

Finito di stampare il 15 luglio 2009 dall’Industria Failli Grafica s.r.l.

Via Roma, 202, 00010 Pomezia (Roma) – Tel. 06.9122520 fax 06.9108363

per conto della SVIMEZ

“Associazione per lo sviluppo dell’industria nel Mezzogiorno�

Via di Porta Pinciana 6, 00187 Roma

Tel. 06.47.850.1 • fax 06.47.850.850 • e–mail: svimez@svimez.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SULL’ECONOMIA DEL MEZZOGIORNO

 

 

INTRODUZIONE E SINTESI

4

Indice

1. Il Mezzogiorno prima, dentro e oltre la crisi p. 5

2. Necessità di una riforma interna della politica per il Sud p. 1 0

2.1. La spesa pubblica p. 1 1

2.2. La politica di coesione p. 1 3

2.3. Le politiche per il Sud nella crisi p. 1 6

3. Perché serve una politica industriale per il Sud p. 1 9

3.1. La difficile integrazione dell’industria del Sud p. 19

3.2. Le ragioni di una politica regionale p. 2 2

4. Le reti per lo sviluppo e lo sviluppo delle reti p. 25

4.1. Il completamento del sistema dei trasporti p. 2 5

4.2. Completare le reti formative e di transizione tra

scuola e lavoro per fermare la fuga dei cervelli

p. 28

4.3. Credito e reti bancarie p. 3 0

5. Le riforme della Pubblica Amministrazione e del

Welfare

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

p. 34

5.1. Una Pubblica Amministrazione al servizio dello

sviluppo

p. 34

5.2. Un

 

 

 

 

Welfare

 

più equo tra le generazioni e i territori p. 3 7

 

5

Introduzione e sintesi

1. I

 

 

 

L MEZZOGIORNO PRIMA,

DENTRO E OLTRE LA CRISI

 

La stesura del Rapporto di quest’anno interviene in una fase in cui la

crisi internazionale si sta ripercuotendo sull’economia nazionale con una forza

anche maggiore di quella che solo pochi mesi era stata prevista. Il calo degli

ordini, della produzione industriale, degli investimenti e dell’occupazione

configurano una recessione pesante con impatti significativi che tenderanno a

trasferirsi dal sistema economico al tessuto sociale nazionale.

E’ in tale quadro che va collocata l’analisi del presente Rapporto che ha

cercato di mettere in evidenza il processo incompiuto di trasformazione

dell’economia meridionale in questi ultimi anni; processo sul quale continuano

ad incidere debolezze strutturali che affondano le radici nel passato e, al tempo

stesso, alcuni importanti elementi di mutamento dell’economia e della società

meridionali.

L’attuale

 

 

 

mix

 

sta attraversando pone ad alto rischio la possibilità di completare la transizione

verso una economia più competitiva e allo stesso tempo indebolisce qualsiasi

prospettiva di ripresa del sistema nazionale.

Occorre invece essere consapevoli che un progetto nazionale per la

crescita del Mezzogiorno e per la valorizzazione delle sue potenzialità

dipenderà in larga parte dal sostegno che una rinnovata azione pubblica

(europea, nazionale e delle Regioni) saprà fornire al sistema delle imprese e alle

famiglie, sia attraverso le politiche anticongiunturali sia attraverso politiche

strutturali di crescita e coesione nel campo delle infrastrutture, dell’innovazione

e ricerca e per lo sviluppo dell’industria.

A tal fine il Rapporto identifica alcune linee di intervento che possono

servire ad accompagnare i processi di modernizzazione in atto: